Küresel Finansal Kriz Ortamında Maliye Politikası ve Mali Kural – Sinan Sönmez (İDT 7)


Türkiye’de bir yıl öncesine dönülürse mali kuralın maliye bakanı ve maliye bürokrasisi tarafından sürekli gündemde tutulduğunu, medyada sürekli yer verildiğini anımsayabiliriz. Hatta bakan tarafından mali kural adeta bir “sihirli formül” olarak açıklanmış, artık kamu mali yönetiminin bu formüle ayak uyduracağı vurgulanmıştı… Zaman içerisinde IMF ile yapılan müzakereler sürecinde mali kural ve formülü unutuldu… Zaman zaman ana muhalefet partisinin kimi sözcüleri mali kuralın neden rafa kaldırıldığını sorguladılar! Gündemden düşmüş olan mali kuralın aslında mali disiplin anlayışına dayanması “formül”e gerek kalmaksızın neoliberal etiketli istikrar ve yapısal uyum programlarında uygulandığını kanıtlamaktadır. Bununla birlikte krizden çıkış arayışlarında can simidi olarak da değerlendirilebilen mali kural finansal istikrar için sağlam bir çıpa mıdır? Başka bir deyişle ne tür bir çıpadır? Küresel finansal kriz ortamındaki işlevi nedir? Bu soruların yanıtlarını maliye politikası arayışları ile bağlantılı olarak arayalım…

2008 yılında belirginleşen küresel finansal kriz piyasa ekonomisinin kendi dinamikleriyle ayağa kalkamayacağını ve dengeye gelemeyeceğini gözler önüne sermiştir. Finansal piyasaların hızlı gelişmesi/genişlemesi, bir başka deyişle 1990’lı yıllarla birlikte giderek sisteme egemen olan finansal kapitalizm krizin ardında yatan ana etken olmuştur. Bu bağlamda krizin biyolojik kökenlerinin sermaye birikimi ve sermayenin değerleme gerekliliğine dayandığı güçlü bir sav olarak ortaya konulabilir. Reel ve finansal çevrimler arasında doğrudan bağlantı her zaman kurulamayabilir ancak küresel finansal krizin şiddetlendiği 2009 yılında merkez ülkelerin yanı sıra bir dizi çevre ülkesinin negatif büyüme kaydettiğini, bu son kategoride yer alan Çin ve Hindistan gibi bazı ülkelerdeki yüksek büyüme hızının göreli olarak hız kestiğini görüyoruz.

Kriz ortamında ekonomideki olumsuz seyri durdurma ve ekonomiyi canlandırma doğrultusunda ilgili devletlerin veya toplulukların (örneğin AB) merkez bankaları ve hazineleri aracılığıyla hazırlanan ve uygulanan kurtarma ve teşvik paketleri piyasaya likidite şırınga ettiği gibi bütçe/kamu harcamalarını önemli ölçüde artırmıştır. Nitekim IMF de mali teşvik ve parasal genişlemeyi sanayileşmiş ülkeler açısından etkin araçlar olarak değerlendirmiştir. IMF’ye göre mali/vergisel destek zamanında yapılmalı, çeşitlendirilmiş, müşterek, kalıcı ve sürdürebilir olmalıdır (Spilimbergo ve Diğerleri, 2008).

NASIL BİR MAL İYE POLİTİKASI?

Konjonktür karşıtı maliye politikası ekonomik toparlanmayı hedefleyen makroekonomik politikanın önemli bir aracı olarak değerlendirilmektedir. Ne var ki IMF’nin üye ülkelerle imzaladığı anlaşmaların büyük çoğunluğu (Stand-by Düzenlemeleri- Stand-by Arrangements, Yoksulluğun Azaltılması ve Büyüme Kolaylığı-Poverty Reduction and Growth Facilities, Dışsal Şok Kolaylığı-Exogenous Shocks Facilities) konjonktür yanlısıdır. IMF çevre ülkelerin büyük çoğunluğu için genişlemeci makroekonomik politikaları onaylamadığı ve önermediği ölçüde çelişkili bir tavır sergilemektedir (Alesina, Campante and Tabellini, 2007). Fon’un tavrındaki çelişkiler çevre ülkelerin karşılaştığı döviz kısıtlamaları ile açıklanabilir. Ancak Çin gibi yüksek döviz rezervlerine sahip bazı çevre ekonomileri söz konusu kısıtlamayla karşılaşmamaktadır. Bu yaklaşım çerçevesinde sağlam paraya sahip ekonomiler (ABD, Japonya, Euro Bölgesi ülkeleri) de facto döviz kısıtlamasına tabi olmamaktadır. Gerçekte ABD ve Japonya’da kronikleşen büyük yapısal bütçe açıklarının kriz öncesinde daha da artması ilkesel olarak mali disiplinin dikkate alınmasını gerekli kılsa da, ABD’de resmi otoriteler bütçe açığının yanı sıra cari işlemler açığını azaltacak bir arayışa girmemiştir. İngiltere, İrlanda ve İspanya’da krizle birlikte bütçe denkliğinin giderek bozulması açığın daha çok yapısal olduğunu göstermiştir. Yunanistan ve Portekiz gibi zaten önemli yapısal bütçe açığı veya Belçika ve İtalya örneğinde gözlendiği üzere yüksek kamu borç stoku olan ülkelerde kriz öncesinde -kriz patlak vermeseydi bile- mali disipline uygun bir politika demetinin açılması gerekmekteydi (IMF, 2 0 0 9 : 2 3 ). Merkez ekonomilerde, hatta AB ve özellikle de Euro Bölgesi gibi yaklaşık olarak bütünleşik bir ekonomide bile kriz öncesi ve kriz sürecinde ülkeler arasında önemli ekonomik ve finansal farklıklar gözlemlenmektedir. Bu yönden özellikle Euro Bölgesi’nde çevreyi oluşturan ekonomilerde toplam borç yükü (kamu ve özel) ve özel borcun kamu borcuna oranı ve dış borcun da iç borca oranı yüksektir (Lapavitsas ve Diğerleri, 2010). Çevre ekonomilerde ortaya çıkan önemli boyutlardaki finansal açık, özellikle Euro Bölgesi’ndeki merkez ülkelerden sermaye ihracı ile finanse edilmiştir. Özetle bazı merkez ülkeler ve düşük gelir grubunda yer alan birçok ülke ile yükselen piyasa ekonomileri yüksek iç ve dış borç, önemli yapısal bütçe açığı, kısa vadeli sermaye akımları ve yüksek risk primi gibi ekonomik ve finansal
kısıtlamalara tabi olmuştur (Blanchard, Dell’Arriccia and Mauro, 2010). Mali ayarlama ve maliye politikası, borç düzeyi ve ekonomik yapıya bağlı olarak ülkelere göre farklılaşmaktadır. En uygun maliye politikasının belirlenmesinde görüş birliğine
ulaşılmadığı gibi, maliye politikasının teknik ve daha çok teknokratik bir boyuta çekilmesi uygun düşmemektedir. Bununla birlikte konjonktür karşıtı maliye politikasının kısıtlı ekonomik stabilizatöre (istikrar sağlayıcı) sahip yükselen piyasa ekonomileri tarafından uygulanması olanaklı gözükmektedir. Fakat yüksek borçluluğa sahip ekonomilerde konjonktür karşıtı maliye politikası ile borcun sürdürebilirliğinin bağdaştırılması riskli görülmektedir. Gerçekte ekonomiyi canlandırma doğrultusunda hazırlanmış olan paketler bütçe/kamu harcamalarında önemli artışa yol açmaktadır. Ancak yukarıda vurgulandığı üzere, kriz öncesinde bazı merkez ülkelerde zaten iç borç ve/veya dış borç stoku ve kısa vadeli borç düzeyi yüksektir. Ağır iç ve dış borç baskısı altındaki yükselen pi yasa ekonomilerine ise mali ihtiyat ve disiplin ekonomik istikrar için gerekli ilkeler olarak önerilmektedir.

MALİYE POLİTİKASI ve MALİ KURAL

Resmi kurallara veya mali disipline bağlı makroekonomik politika, bir başka deyişle konjonktür yanlısı maliye politikası bir grup yükselen piyasa ekonomisinde ve Yunanistan örneğinde somut olarak gözlendiği üzere bazı Euro Bölgesi ülkelerinde uygulanmıştır. Konjonktür yanlısı maliye politikası ve mali sürdürebilirlik mali kural ilkesine dayanmaktadır. Mali kural maliye politikasının oluşturulması ve uygulanmasına ilişkin ilkeler ve hukuksal normlar olarak tanımlandığı gibi (Hallerberg, Stauch ve Von Hagen, 2004), daha yaygın olarak kabul edilen bir yaklaşıma göre bütçe değişkenlerine konulan sayısal sınırlamalar aracılığıyla maliye politikasına kısıtlama getirilmesidir (Kopits, Symanski, 1998). Zaman içerisinde tek kural yerine otoriteler kamu borcunun sürdürebilirliğini sağlamak doğrultusunda birçok kuralın bileşiminden oluşan mali kurallar bütününü benimsemiştir. Bu bağlamda mali kurallar, kamu maliyesini güçlendirme ve borcun sürdürebilirliğine destekleme doğrultusunda, bütçe denkliği, borçlanma, bütçe/kamu harcamaları ve bütçe/kamu gelirlerine ilişkin kısıtlayıcı kuralları kapsamaktadır. Bu kuralların bütçe/kamu açığını denetlemenin yanı sıra özellikle siyasal iktidarın tercihleri ve vergi sistemi ve harcamaların özelliklerine bağlı olarak oluşabilecek sapmalar ve zaman uyumsuzluğunu ortadan kaldırabileceği özellikle neoliberal düşünceyi benimsemiş iktisatçılar tarafından savunulmaktadır.

Son yıllarda giderek daha çok ülkenin maliye politikasını yönlendirme amacıyla mali kural ilkesini benimsediği özlenmektedir. Şöyle ki, mali kural ilkesini 1990 yılında 7 ülke kabul etmişken, 2009’da, ulusal veya uluslararası kurallara bağlanan ülke sayısı 80’e ulaşmıştır. Bunların 21’i merkez, 33’ü yükselen piyasa ve 26’sı da düşük gelirli ülkelerdir. Kuralların yaklaşık %52’si dört uluslararası anlaşmayla oluşturulmuştur. Avrupa’da İstikrar ve Büyüme Paktı-Stability and Growth Pact, Batı Afrika Ekonomik ve Para Birliği- West African Economy and Monetary Union, Orta Afrika Ekonomi ve Para Topluluğu Central- African Economic and Monetary Community ve Doğu Karayipler Para Birliği-Eastern Caribbean Currency Union söz konusu anlaşmaların çerçevesini oluşturmaktadır (IMF, 2009a). Benimsenen mali kuralın kategorisi ekonomilere göre farklılık gösterebilmektedir. Bununla birlikte mali kural ilkesini kabul eden ülkelerin %80’inden fazlası bütçe denkliği ve borçlanma kurallarını dikkate almaktadır. Bu iki kural gerek merkez gerekse yükselen piyasa ekonomileri tarafından benimsenmiştir. Düşük gelir grubunda yer alan ülkelerin yaklaşık %70’i bütçe denkliği kuralını ve yarısı da borçlanma kuralını kabul etmiştir (IMF, 2009b, Fig.1a, 2 and 3, Appendix1 and Iıa)

Parasal genişleme (örneğin AB) ve mali teşvikler aracılığıyla merkez ülkelerde genişleyici makroekonomik politikalara destek veren IMF işsizliğin azaltılacağı ve üretimdeki daralmanın en aza indirgenebileceğini düşünmüştür. Dünya ekonomisinin yaklaşık dörtte birini oluşturan ve ikiz açığıyla (bütçe ve cari açık) ile küresel ekonomik mekanizmaların ardındaki itici gücü oluşturan ABD ekonomisi sahip olduğu istisnai konumuyla ekonomi otoritelerinin açıkça gevşek para politikasıyla birlikte
mali/vergisel destek paketi açmalarını olanaklı kılmıştır. IMF krizin başlangıç aşamasında yüksek bütçe/kamu açığı ve cari açık ile önemli borç stokuna sahip bazı merkez ülkelerde sıkı para politikası ve kısıtlayıcı maliye politikası uygulanması taraftarı değildi. Temel sorunsal deflasyonist eğilimin engellenmesi ve krizin ekonomik ve sosyal maliyetinin azaltılması olduğu ölçüde bu tavrı anlamak olanaklıdır. Ancak benzer kırılganlıklara sahip çevre ülkeler için de IMF’nin benzer bir davranışta bulunması beklenirdi. Nitekim giderek artan işsizliğin ve üretim daralmasının damgasını vurduğu resesyon ortamında bütçe veya kamu mali dengesinin hedeflenmesi optimal bir ekonomik ve sosyal çözüm olarak kabul edilemez. Büyümenin yabancı sermaye girişine sıkı sıkıya bağımlı olduğu ekonomilerde ise temel sorunsal sermaye kaçışını en azından sınırlandırabilecek sermaye kontrolüne başvurmak olabilir. Bu bağlamda ağır borçlu ülkelere güvenilirliği artırabilmek için IMF’nin sağladığı finansal destek önemli bir katkı olarak düşünülebilir. Yakın tarihlerdeki koşullara bağlı olarak ihtiyatlı kontrol önerisi bir yana bırakılırsa (Ostry ve Diğerleri, 2010), IMF sermaye hareketlerinin kontrolüne karşı tavır sergilemiştir. IMF krizi önlemek ve kriz baskısını azaltmak amacıyla, geçmişte sağlam iktisat politikaları uygulamış ve güçlü performans göstergelerine sahip olan ekonomilerin yararlanması için 2009 yılında Esnek Kredi Hattı’nı (Flexible Credit Line) oluşturmuştur (IMF, 2010). Esnek Kredi Hattı’nı kullanan ekonomilere yeni kısıtlayıcı koşullar getirilmemektedir. Bu yeni kredi olanağından başlangıçta yalnızca Kolombiya, Meksika ve Polonya yararlanmıştır. Ancak IMF’nin konjonktür yanlısı politika önerileri, büyüme ve resesyon konusunda oldukça iyimser ve gerçekçi olmayan varsayımlara dayandığı için kriz ortamında ekonomik ve sosyal sorunları çözebilecek niteliğe sahip olamamıştır. Nitekim çok sayıda çevre ülkede krizle birlikte somutlaşan yapısal ekonomik dengesizliklere, finansal kırılganlıklara ve karmaşaya çözüm arayışında neoliberal politika araçları olan serbestleşme, özelleştirme, kamu hizmetlerinin ticarileştirilmesi ve ücretlerde kesintilere başvurulmuştur. Bu bağlamda mali disipline dayalı ayarlamalar ve bütçe kesintileri sosyal harcamalar ve ücret ödemeleriyle somutlaşmıştır. Örneğin IMF ile imzalanan 41 anlaşmanın 31’i konjonktür yanlısı makroekonomik politika önlemlerini içermektedir. Bağlantılı olarak 31 anlaşmadan 23’üne kısıtlayıcı maliye politikası ve ücret kesintileri damgasını vurmuştur (Weisbrot et al., 2009, Table 1). Kriz ortamında önemli sayıda çevre ülkede sosyal harcamalar (sağlık, eğitim ve sosyal güvenlik) artışı hız kesmiştir. Düşük gelir grubunda yer alan 56 ülkenin üçte ikisinde uygulamaya konulan mali/vergisel destek paketi IMF’nin temel yaklaşımında bir değişikliğe yol açmamıştır. 2008-2010 kesitinde yükselen piyasa ekonomilerinde ve düşük gelir grubunda yer alan ülkelerde krizin yol açtığı 2,6 trilyon dolar tutarındaki toplam kaybın (Dolphin and Chappell, 2010) gelir dağılımındaki eşitsizliği ve yoksulluğu daha da artırdığı bir gerçektir. Artan yoksulluk, azalan bütçe gelirlerine karşın 2008-2009 kesitinde sosyal harcamalarda göreli artışa yol açmıştır. Çevre ülkelerdeki mali paketlerin yaklaşık dörtte biri yoksullara destek ve sosyal koruma programı niteliğine sahip olmuştur. Kamu harcamalarındaki artış ve bütçe/vergi gelirlerinde dramatik azalma (2009’da %60 dolayında) çok büyük boyutlara ulaşan bütçe/kamu açıklarına yol açmıştır (Kyrili and Martin, 2010). Ancak sosyal harcamalardaki artış sınırlı kalmıştır; 2005-2008 döneminde %10 olan ortalama artış hızı, 2009’da %2’nin altına inmiştir (Ortiz ve Diğerleri, 2010). Krizin başlangıç aşamasında sosyal harcamalardaki artışa destek veren IMF ise daha sonra bu tür harcamalarda kesintiye gitmeyi zorunlu görmüş, hatta ilgili ülkelere görüşünü empoze etmeye soyunmuştur.

MALİ DİSİPLİN ve ÖTESİ

Maliye politikası kuralları tasarım ve uygulamada farklılık gösterse de, küresel finansal kriz kamu bütçesi açığını artırıcı etkiler doğurmuş ve ülkelerin büyük bölümünde açık önemli ölçüde genişlemiştir. Aynı zamanda bütçe/kamu harcamalarının bileşimi
de değişmiş, sosyal hizmetler ve kamusal faydaya sahip kamu hizmetleri sunumuna daha az kaynak aktarılmaya başlanmıştır. Çözüm olarak önerilen mali kural uygulaması, bu bağlamda mali disipline uyulmasının bütçe/kamu harcamalarında aşırı genişlemeyi, dolayısıyla savurganlığı önleyeceği savunulmaktadır. Teorik olarak kamu maliyesinde sürdürebilirliğin sağlanması mali disiplin ilkesine uyulmasını gerekli kılmaktadır çünkü mali sürdürebilirlik uzun vadede bütçe denkliğini öngörmektedir. Kamu harcamaları ve gelirleri arasındaki ayarlama süreci, dozu değişmekle birlikte katı mali disipline dayalı kısıtlayıcı bütçe/maliye politikaları ile özdeşleşebilmektedir. Yüksek bütçe/kamu açığı ile önemli kamu borç stokuna sahip ve yeni finansman kaynaklarına ihtiyaç duyan ekonomilerde iç borcun çevrilmesi kamu maliyesinin sürdürülebilirliği için gerekli bir strateji olarak değerlendirilmektedir. İç borcun çevrilmesine ilişkin farklı strateji veya yöntemler özünde bütçe/kamu açığının azaltılması ve faiz dışı fazla (FDF) sağlanmasına odaklanmaktadır. Bütçe/kamu açığının azaltılarak denkliğe yönelme ile FDF’ye odaklı politikalarının ardında ise mali disiplin ilkesi yer almaktadır Nitekim ekonomik literatürde yer alan karmaşık modeller ve denklem kümelerinden aynı sonucun süzülmesi şaşırtıcı gözükmemektedir. Ancak mali disiplin uyarınca gerçekleştirilen kaynak tahsisinin sosyal refah devleti ve sosyal yurttaşlık hakları ile ne derece uyumlu olduğu sorgulanması gerekli bir konudur. Çünkü sosyal yurttaşlık kavramı sosyal eşitlik ve refah hakları ile devletin sağladığı minimum ekonomik güvenceyi kapsamaktadır. Refah konusundaki yaklaşımlar bireyler ve toplumu kucakladığı ölçüde geniş bir yelpazede yer alan politikalar ve düzenlemeler dikkate alınmak durumundadır. Bu bağlamda vergiler, sübvansiyonlar, transfer programları, sağlık hizmetleri, regülasyon, çevre politikası, sosyal güvenlik sistemi, eğitim hizmetleri ve bu alanlardaki yeni düzenlemelerin bireylerin ve toplumun refah düzeyini nasıl etkilediğinin mercek altına alınması gereklidir Bireyden hareketle topluma doğru yönelme sosyal refah veya –sosyal-refah devleti kavramına odaklanmayı gerektirmektedir. Sosyal refah toplum refahı kadar birey refahını da kapsamaktadır ve sosyal refahın biçimlendirilmesinde devlet birincil role sahip olmaktadır. Özellikle de  modern refah devletinin çekirdeğini oluşturan sosyal yurttaşlığın kapsamına konvansiyonel hakların (emeklilik, sağlık hizmetleri, fırsat eşitliği) girdiği ve bu hakların kullanılmasında devletin sağladığı sosyal refah hizmetlerinin ön plana çıktığı dikkate alınırsa, mali disiplin ilkesi ve buna dayalı politikaların sosyal yurttaşlık penceresinden mutlaka yeniden okunması
gereği ortaya çıkmaktadır.

Kaynaklar

Alesina, Alberto, Filipe Campante and Guido Tabellini (2008), “Why is Fiscal Policy Often Procyclical?”,
European Economic Association, 6 (5), 1006-36.
Blanchard, Olivier, Giovanni Dell’Arriccia and Paulo Mauro (2010), Rethinking Macroeconomic Policy, IMF
Staff Position Note, February, SPN/10/03).
Dolphin,Tony and Laura Chappell (2010), The Effects of the Global Financial Crisis on Emerging and
Developing Economies, Institute for Public Policy Research-IIPR, September
Hallerberg, Mark, Rolf R. Strauch and Jürgen Von Hagen (2004), The Design of Fiscal Rules and Forms of
Governance in European Union Countries, European Central Bank Working paper Series, No: 419.
IMF (2009a), The State of Public Finances Cross-Country Fiscal Monitor, IMF Staff Position Note,
SPN/09/25, November 3
IMF(2009b), Fiscal Rule-Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, paper prepared by the
Fiscal Affairs Department, December 16,
IMF(2010), The IMF’s Flexible Credit Line (FCL), Factsheet, 5 October. www.imf.org/external/np/exr/
facts/fcl.htm).
Kopits, George and Steve Symansky (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper 162, Washington
D.C.
Kyrili, Katerina. and Mtthe Martin (2010) The Impact of the Global Financial Crisis on the Budgets of Low-
Income Countries, Research Report for Oxfam, Development Finance International, July 2010;3 www.
developent-finance.org; www.oxfam.org
Lapavitsas, Costas et al. (2010), The Eurozone Between Austerity and Default, RMF Occasional Report,
RMF-Resarch on Money and Finance, September. www.researchonmoneyandfinance.org
Ortiz, Isabel, Jingqing Chai, Matthew Cummins, Gabriel Vergara (2010), Prioritizing Expenditures for a
Recovery for All, UNICEF, Social and Economic Policy Working Paper, October.
Ostry, Jonathan, D. ve Diğerleri (2010), Capital Inflows: The Role of Controls, IMF Staff Position
Note,IMF, SPN/10/04, February 19
Spilimbergo,Antonio, Steve Symansky, Olivier Blanchard and Carlo Cottarelli (2008), Fiscal Policy for the
Crisis, IMF Position Note, December 29, 2008, SPN/08/01; December 29.
Weisbrot, Mark, Rebecca Rey, Jake Johnston, Jose Antonio Cordero and Juan Antonio Montecino
(2009), IMF-Supported Macroeconomic Policies and the World Recession: A Look at Forty-One Bor

Bir cevap yazın