Kırılgan Büyüme, Bütçeler ve Bütçe Politikası – Sinan Sönmez (İTD 28)


Türkiye’de büyüme 2008’de durma noktasına gelirken, ekonomi 2009’da ağır bir şok yaşayarak küçüldü, 2010-2011 dönemindeki hızlı büyümenin ardından 2012 yılında ciddi ivme kaybı yaşandı. Üstelik İran’dan yapılan doğal gaz ve petrol ithalatının altın ile ödenen faturası, kalem oynatılarak altın ihracı olarak gösterilmeseydi, büyümenin %1 dolayında kalması da muhtemeldi. 2013 ve gelecek bir kaç yıl için büyümede kayda değer bir artış beklenmediğini de biliyoruz. Bu süreçte devlet bütçesi ve bütçe/maliye politikası nasıl şekillendi? İçinde bulunduğumuz yıla ilişkin nasıl bir bütçe oluşturuldu?

Soruların yanıtlarken, bilinenleri tekrarlamak pahasına, devlet bütçesinin ekonomik konjonktürden bağımsız olmadığını, sosyal ve makroekonomik hedefler ile değişkenlerin seyrine ilişkin öngörülerin dikkate alınması gerektiğini vurgulayalım.  Yazının başlığında yer alan “kırılgan büyüme” terimi, aşılması bugünden yarına olmayan küresel krizin, özellikle de Avro bölgesi krizi ve Türkiye ekonomisinin yapısal özellikleri ile kırılganlıkların bütçe üzerinde belirleyici ve yönlendirici etkiler yarattığını çağrıştırmaktadır. Kuşkusuz bütçe odaklı bir yazı söz konusu olduğu ölçüde yukarıda kısaca belirtilen hususların salt bütçe ve bütçe/maliye politikası ile olan bağlantıları dikkate alınacaktır. Bu nedenle kriz ve makroekonomik politikanın makalenin ana tematiğini oluşturmadığını vurgulamak gerekiyor.

AVRUPA  BORÇ – KRİZİ VE MALİ DİSİPLİN

2008 yılında belirginleşen küresel finansal kriz piyasa ekonomisinin kendi dinamikleriyle ayağa kalkmasının önündeki engelleri ve krizin giderek ağırlaşan ekonomik ve toplumsal faturasını ortaya koymuştur. Bırakınız eleştirel bakış açısına sahip iktisatçıları, IMF başkanı Christine Lagarde  geçtiğimiz 5 Ocak tarihindeki Malavi ziyaretinde ekonomik toparlanmanın gelecek yıl süreceğini ancak zayıf kalacağını ve büyük belirsizlikler bulunduğunu, bu yıl ise büyümenin istikrara kavuşmakla birlikte küresel düzeyde iktisadi faaliyetlerin düşük viteste takılıp kaldığını, özellikle de Avrupa, ABD ve Çin ekonomisine ilişkin beklentilerin risk taşıdığını belirtmiştir. Eş zamanlı olarak 4-6 Ocak tarihinde American Economic Association’ın düzenlediği San Diego’daki toplantıda benzer vurgular yapılırken öncelikle gelişmiş ülkelerdeki yüksek kamu borcu sorununun çözülmesi gerektiği, yoksa düşük büyüme hızına talim edileceği vurgulanmıştır. IMF’nin Dünya Ekonomik Görünümü’ndeki öngörülerinde Ocak ayının üçüncü haftasında yaptığı güncellemede 2012 yılına göre 2013’de büyüme oranında ancak 0,3 puanlık bir artış olacağı belirtilmektedir. Geçen yıl küresel düzeyde %3,2 olan büyümenin, içinde bulunduğumuz yıl sonunda %3,5 olacağı öngörülmektedir. Ayrıntılar bir yana, 2012 de olduğu üzere 2013 yılında itici güç  Çin ve Hindistan’ın ön sırda yer aldığı “yükselen ve gelişmekte olan ekonomiler”dir. Avro Bölgesi’nde büyüme henüz ufukta gözükmemektedir; Bölge ekonomisinde 2012’de %0,4 olan daralmanın, hız keserek(!) 2013’de %0,2 olması beklenmektedir[1] . IMF başkanı Christine Lagarde Ocak ayının son haftasında Davos’ta toplanan Dünya Ekonomik Forumu’nda yaptığı konuşmada (A new global economy for a new generation)[2], çöküşün engellendiğini ancak krizin nüksetmemesi yönünden 2013’ün kritik bir yıl olduğunu belirtmektedir. Lagarde Avro Bölgesi’nde ekonomide olumlu adım atmak için kamu maliyesinde güç olmakla birlikte uyarlamanın yapılmasını kaçınılmaz olduğunu, ancak parasal genişleme ile de toplam talebin desteklenmesi gerektiğini belirtmektedir. Kamu maliyesinde uyarlama bütçe/kamu kesimi açığının mali disiplin ile birlikte daraltılması ve kamu borç yükünün aşağı çekilmesidir. Ancak Lagarde’ın Davos öncesinde olduğu gibi toplantı sürecinde çeşitli TV kanallarına yaptığı kısa değerlendirmelerde kamu maliyesi disiplini üzerinde durmanın yanısıra ekonomik büyümeyi destekleyici politikalardan söz ettiği ve daraltıcı bütçe politikaları konusunda ülke gruplarına göre farklı bir söylem geliştirdiği gözlenmektedir. Bu açıdan bizzat IMF tarafından yapılan bir çalışmada sıkı bütçe/maliye politikalarının düştüğü yanılgılar üzerinde durulmaktadır. Örneğin IMF baş iktisatçısı Olivier Blanchard’ın Daniel Leigh ile birlikte kaleme aldığı kriz ile bağlantılı yeni olduğu kadar ilginç bir yayında (Blanchard ve Leigh, January 2013)   kriz sürecinde gelişmiş ülkelerde bütçe/kamu açıklarını küçültecek ve kamu borç yükünü düşürecek mali konsolidasyon ile ekonomik büyüme arasındaki bağlantıya ilişkin öngörülerdeki hatalar üzerinde odaklanılmaktadır. Bu bağlamda daraltıcı bütçe/maliye politikaları yerine keynesgil bir politikanın tercih edilmesinin olumlu olabileceği hususu gündeme taşınmaktadır. Doğrusu IMF tarafından yapılan hatanın tanınmasına yönelik bir adım olsa bile uygulanacak iktisat ve maliye politikalarını izlemek gerekiyor. Nitekim aşağıda vurgulandığı üzere kriz sürecinde önerilen ve uygulanan politikalar demeti çelişkili olduğu kadar, işsizliği artırmak pahasına krizi en azından yumuşatmak için yeterli olamamıştır. Bu özlü saptamalar iki hususu ön plana çıkarmaktadır. İlki; özellikle işsizlik oranını dramatik biçimde yükselterek toplumsal sarsıntılara yol açan, bazı Avrupa ülkelerinde dışarıdan müdahaleyle başbakanların antidemokratik biçimde koltuklarından indirildiği (İtalya Yunanistan), siyasi arenaya yansıyan kriz sürecinin henüz sonuçlanmadığıdır. Krizden çıkış yönünde en fazla zorlama veya utangaç bir iyimserlik sergilenmektedir.. İkincisi ise IMF’nin ve AB yetkili organlarının kriz sürecinde tutarlı iktisat politikaları önermediği, hatalar yapıldığı, AB ve özellikle de Avro bölgesi içindeki asimetrik ekonomik-finansal ilişkilerin kriz sürecinde belirginleştiği ve krizin derinlik kazanmasında rol oynadığı saptanmaktadır

IMF krizin başlangıç aşamasında yüksek bütçe/kamu açığı ve cari açık ile önemli borç stokuna sahip bazı merkez ülkelerde sıkı para politikası ve kısıtlayıcı maliye politikası uygulanması taraftarı değildi. Buna karşın resmi kurallara veya mali disipline bağlı makroekonomik politika, bir başka deyişle konjonktür yanlısı maliye politikası bir grup yükselen piyasa ekonomisinde ve Yunanistan örneğinde somut olarak gözlendiği üzere bazı Avro bölgesi ülkelerinde uygulanmıştır (Sönmez, 2011a). Özenle vurgulanması gerekli nokta ise AB yetkili organlarının ve AB’de uygulanan iktisat politikalarında başrol oyuncusu hatta belirleyici konumundaki Almanya’nın üzerinde durduğu ve altını çizdiği ana ilkenin mali disiplin veya bütçe disiplini olduğudur. Krizin 2010 yılı ve sonrasında derinleşip yaygınlaşması, makro dengesizliklerin artarak süreklilik kazanması ve Yunanistan ekonomisinin borç batağına saplanıp kalmasına koşut olarak bütçe/kamu açıklarının azaltılması ve kamu borç baskısının hafifletilmesi gereği, dolayısıyla mali disiplin ve kemer sıkma bir biçimde “anayasal kural”a dönüştürülmüştür. Son gelişmelere kısaca göz atılırsa, kamu maliyesine ilişkin “altın kural”a Aralık 2011’den itibaren resmi metinlerde yer verilmeye başlandığı, Ekonomik ve Parasal Birlik İstikrar, Koordinasyon ve Yönetişim Antlaşması’nın   (veya Mali Sözleşme- Ocak 2012’de Konsey tarafından onaylanmış, 25 ülkenin siyasi liderleri tarafından 1-2 Mart 2012 tarihinde toplanan AB Konseyi toplantısında imzalanmıştır.) mali disiplin, finansal istikrar, büyüme ve yönetişim ilkelerine dayandığı görülecektir. Antlaşma özellikle mali disiplini güçlendirmeye ve bütçede dengeyi sağlamaya odaklanmıştır. Söz konusu antlaşma ile aşağıda belirtilen yeni kurallar sisteme dahil edilmştir: (a) Üye ülkeler,  bütçe denkliği veya bütçe fazlası ilkesine uyacaklarına dair yasal düzenlemeyi veya mevcut yasalarda değişiklik yapmayı taahhüt etmektedir. Bu düzenleme çerçevesinde hükümetler yapısal bütçe açığının GSYH’nin en çok %0,5 ile sınırlandırılmasını kabul etmekle birlikte.  Kanu Borcu/GSYH rasyosunun %60’ın altında seyretmesi durumunda bütçe açığının GSYH’nin en çok %1’ine eşit olması hükme bağlanmıştır. (b) Kamu Borcu/GSYH rasyosu %60’ın üzerinde ise, mevcut borcun GSYH’ye oranı ile %60’lık sınır arasındaki farkın 1/20 oranında düşürülmesi gerekli kılınmaktadır. Bu kuralın 3 yıl boyunca uygulanması kararlaştırılmıştır (daha önce AB’nin kabul ettiği ekonomik yönetişim uyarınca “six pack” (altılı paket) olarak bilinen bir düzenlemeyle benzer bir kural daha önce kabul edilmişti). (c) Aşırı borç söz konusu olduğunda,  oylama “tersine nitelikli çoğunluk” ilkesine dayalı olacaktır (“Tersine nitelikli çoğunluk” ilkesine göre Avrupa Komisyonunun önerisi Konsey tarafından öngörülen süre içinde “nitelikli çoğunluk” oylamasıyla reddedilmemiş ise, öneri kabul edilmiş sayılmaktadır). Anımsatmakta yarar var;  Ocak 2012’de yürürlüğe giren Mali Sözleşme bir ay önce kabul edilen “altılı paket”i (six pack) geçersiz kılmamış, iki düzenlemenin paralel olarak uygulanması kararlaştırılmıştır (Sönmez, 2011b; Sönmez, 2012).

Kısaca, ayrıntılarına girmeksizin verdiğimiz AB düzenlemeleri sürekli olarak kamu bütçesi açıklarının ve borç yükünün alınan önlemlerle düşürülmesine odaklanmaktadır. Bu bağlamda Mali Antlaşma kurallara bağlı bir maliye politikasını önermektedir. Bir başka deyişle, mali disipline dayalı bir mali kural sisteminin benimsenmesi söz konusudur. Bu düzenlemelerin bir yenilik getirmediği, zaten Maastricht Sözleşmesi ile İstikrar ve Büyüme Paktı’ndaki öze sadık kalındığı ileri sürülebilir. Bu saptama doğru olmakla birlikte eksiktir. Çünkü üstesinden gelinemeyen kriz daha kapsamlı ve ayrıntılı düzenlemelerin yapılmasına, kesin sayılabilecek kuralların oluşturulmasına ve uygulamaya yaygınlık kazandırılmasına yol açmıştır. Mali Antlaşma ve “altılı paket”in içerdiği 1/20 kuralı da bu yönde atılmış adımlardır[3].

Avro Bölgesi ülkelerinin yanısıra Büyük Britanya gibi ekonomiler geniş bütçe açıkları ve yüksek kamu borç yükü ile birlikte sürüklendikleri ekonomik daralmadan çıkış için mali disiplin ilkesine başvururken, Türkiye’de ekonomik büyüme kamu maliyesi göstergelerinin olumlu seyrinden mi güç almıştır?  Kamu maliyesi/bütçe göstergelerinin görünürdeki olumlu seyri mali disipline uyulmasından mı kaynaklanmaktadır? Mali disiplinin ardında ne tür düzenlemeler yer almaktadır?

TÜRKİYE’DE EKONOMİK BÜYÜME VE BÜTÇELER: BAŞARI MI DEDİNİZ?

Belleğimizi tazeleyelim: Dünya ekonomisinin genişleme döneminde (2002-2007), Türkiye ekonomisi de koşut bir gelişme göstererek, iniş çıkışlı olsa da yüksek büyüme hızlarına ulaşmıştır. 2002-2006 döneminde ortalama büyüme hızı %7,2 olmuştur. Vurgulanması gerekli önemli husus ise Şubat 2001 krizi sonrasında yürürlüğe konulan GEGP’in (Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı) 2002 ve 2005 yıllarında uygulamaya konulan iki yeni stand-by düzenlemesiyle tamamlanmasıdır. Küresel finansal kriz öncesi dönemde kamu maliyesinde disiplinin sağlanmasına, dolayısıyla bütçe/kamu açığının sürdürebilir düzeye indirilebilmesine, özellikle iç borcun çevrilebilmesine ve bu doğrultuda kamu kesimi temel fazlasına ( faiz dışı fazla – FDF) odaklanan istikrar ve yapısal uyum programlarının dünya ekonomisinin olumlu koşulları altında uygulanmış olduğunu mutlaka dikkate almak gerekiyor. Nitekim başvurulan dönemde dünya ekonomisinde düşük enflasyon, uluslararası mal ve hizmet ticaretinde artış, likidite patlaması ve sermaye hareketlerinde hızlanma görülmektedir. Çin, Hindistan ve Güneydoğu Asya’nın başını çektiği yükselen ekonomilerde ekonomik büyüme ivme kazanmıştır. Türkiye ekonomisi de – kısa bir süre sonra küresel finansal krize yol açacak – likidite bolluğu ve sermaye hareketlerdeki artıştan yararlanarak yüksek büyüme hızına ulaşmıştır. Finansal kriz öncesi dönemde aşırı ısınan Türkiye ekonomisinde düşük döviz kuru uygulaması kalıcı hale gelirken, banka kredileriyle finanse edilen hanehalkı tüketim harcamaları, dış ticaret açığı ve cari açık, spekülatif nitelikte sermaye girişi, özel kesimin dış borcu ve toplam dış borç hızla artmıştır.  Aşağıdaki tablodan izleneceği üzere bütçe açığı, kamu borcu ve toplam dış borcun GSYH’ye oranlarında ciddi azalma saptanmaktadır. Enflasyon hız kesmiştir. Tablodaki veriler şaşırtıcı değildir çünkü uygulanan program doğrudan doğruya daraltıcı para ve maliye politikalarına dayanmakta ve uluslararası sermaye hareketlerine güvence veren, dışa açık (yabancı sermayeye bağımlı) bir iktisadi yapıyı öngörmektedir. Nitekim resmi otoritelere göre 2005-2007 dönemini kapsayan 19. stand-by düzenlemesi özü itibariyle aşırı borç ve istikrarsızlıktan çıkış ve mali toparlanmayı hedeflemektedir. DPT’nin hazırlamış olduğu 2005 Yılı Programı’nda belirtildiği şekliyle makroekonomik amaçlar; ekonomik büyümeyi sürdürürken enflasyonu daha da aşağıya indirmek, mali ve parasal disiplini uygulayarak  FDF hedefine ulaşılmasını sağlamak ve bu süreçte “kamu borçlarının sürdürebilirliğini koruyarak borç stokunu azaltmaktır” . Bu ana çerçevede maliye politikasının esas olarak  “programda öngörülen hedeflere ulaşmak ve böylece kamu borç stokunun sürdürebilirliğini” devam ettirmeye odaklandığı vurgulanmaktadır[4],.Nitekim IMF’ye gönderilen 27 Kasım 2006 tarihli Niyet Mektubu’nda benzer vurgular yapılmıştır. Belirtmekte yarar var; “istikrar” kavramı ile kastedilen hedef, yabancı sermaye girişlerinin özendirilmesini sağlamak için ulusal mali piyasalarda yüksek reel getiriye ulaşılması ve dış borç ödemelerinin aksatılmadan sürdürülmesidir.

Özetle küresel kriz öncesinde,  (i) konsolide bütçelerin yapısı uygulanan program temelinde şekillenmektedir, (ii) maliye politikası borç yönetimi uyarınca oluşturulduğu için edilgenleşmiştir.  Bir başka deyişle maliye politikasının tasfiye süreci sürdürülmektedir. Daraltıcı bütçe/maliye politikası ile büyümenin bağdaştığı savı, ağırlıklı olarak spekülatif nitelikte sermaye girişi ile sürdürülen büyüme dikkate alınmaz ise, savunulabilir bir sav olmaktan çıkmaktadır. Nitekim dönem boyunca devlet bütçesi (başvurulan dönemde konsolide bütçe) gerçekleşmeleri personel, yatırım ve sosyal harcamaların alt düzeye çekildiğini işaret etmektedir. Bunun anlamı daha az kamu yatırımı, düşük maaş-ücret ödemeleri ve sosyal/kamusal hizmet alanının tasfiyesidir. Bir bütün olarak kamu maliyesi tasarımı bu bağlamda devlet bütçesinin yapısı ve bütçe/maliye politikası mali disipline ve  “yapısal” olarak nitelendirilen neo-liberal   “reformlar”a odaklanmıştır. Nitekim 26 Nisan 2005 tarihli Niyet Mektubu’nda  bu husus açıkça belirtilmektedir:  “Yeni program yüksek seviyede faiz dışı fazla üretilmesi suretiyle borcun azaltılması üzerine odaklanmaya devam etmektedir. Yüksek faiz dışı fazla, kamu politika kararlığımıza ilişkin açık bir mesaj iletmiştir..,..bir yandan bütçenin esnekliğini geliştirmek amacıyla sosyal güvenlik ve kamu sektörleri reformları hayata geçirilirken, diğer yandan sağlık ve eğitim harcamalarının verimliliği artırılacaktır..,..2005 bütçesi konsolide kamu sektörü için % 6.5 oranında bir faiz dışı fazlayı hedeflemektedir (konsolide bütçe için % 5)..,..Sosyal güvenlik harcamaları, ilaç ve diğer tıbbi malzeme giderlerinde son yıllarda görülen hızlı artışın önünün kesilmesi suretiyle kontrol altına alınacaktır. Bu konudaki tedbirler, ilaç ve tıbbi hizmetler için daha düşük tedarik fiyatları uygulamasını içermektedir”. Kamu maliyesini rahatlatacak yapısal reformlar sosyal güvenlik, emeklilik, genel sağlık sigortasını kapsamaktadır. Reform başlığı altında sosyal güvenlik, emeklilik sağlık sisteminin ticarileştirilmesi, özelleştirilmesi ve fiyatlandırılması söz konusu olduğu ölçüde piyasaya yeni karlı alanlar açılması hedeflenmektedir. Bu amaçlara yönelirken mali disiplin altında şekillenen bütçede kamu hizmeti anlayışının bir kenara bırakıldığı somut biçimde ortaya çıkmaktadır

Vergi sisteminin yapısal özelliklerinde değişiklik olmamıştır; vergi gelirleri ücret ve maaşlardan kaynakta kesilen vergiler ve dolaylı vergiler ile finanse edilmiş, dolaylı vergilerin ağırlığı artmaya devam etmiş, dolayısıyla sistem dolaylı vergi eksenine oturtulma sürecini sürdürmüş, finansal rantların vergilendirmesinde adım atılmamış, kısaca vergiden yasal olarak kaçanlar ve vergi kaçakçılarının saadet zincirlerinde bir kırılma olmamıştır.

BÜTÇE KILIFINA NASIL UYDURULUR?  ÖRNEK -1

Kılıftan kastedilen kabul edilen mali disiplin ilkesi ve hedeflenen rasyo/rakamlara uygun politikaların uygulanmasıdır. 2008 yılı Mayıs ayına dek stand-by düzenlemelerinin geçerli olduğu IMF denetimi vardır ve performans kriterleri dikkate alınmaktadır. 2012 yılında yürürlükte olan  stand-by düzenlemesi yoktur ancak dışarıdan sermaye akışının sağlanması, büyümenin desteklenmesi ve modelin çökmemesi için bütçe açığının düşük düzeyde gösterilmesi gerekir; makyaj serbesttir!

Günümüze gelmeden önce küresel krize bir adım kalmışken kılıfına uydurmayı bir örnekle açıklayalım. 2006 yılı bütçe sonuçlarına göre bütçe açığının GSYH’ye oranı bir yıl öncesine göre 0,4 puan daha düşürülerek %0,7 olmuştur. Ancak bu başarımın perde arkasında gerek harcama gerekse gelir yönünde 2006 yılına özgü düzeltmeler yer almaktadır. Bu düzeltmelerden bir bölümü bir defalık sağlanan gelirler nedeniyle bütçe gelirinin artmasına yol açarken, bazı harcamalar yapılmış olmasına karşın gider olarak bütçeye kaydedilmeyerek 2007 bütçesine aktarılmıştır. Söz konusu uygulamalar ise ulaşılan bütçe sonuçlarını değiştirmektedir. Örneğin sağlık hizmetleri gibi kalemlerde yapılmış harcamaların tahakkuk ettirilmemesi nedeniyle giderler 2007 yılına sarkıtılmıştır. Dolayısıyla başta sağlık kuruluşlarına olmak üzere, takılan borçlar nedeniyle de hizmetin alınmasına rağmen harcamanın yapılmaması, gider yazılmaması suretiyle de bir yükümlülük ertelemesi söz konusu başarımda etkili olmuştur. Bu bağlamda 2006 yılında bütçede 323 no’lu “Bütçeleştirilmiş Borçlar” hesabında yer alan 1,7 milyar YTL’lik tutar (yeşil kartlıların ve kamu personelinin tedavi ve ilaç giderleri, vd.) gerçekleşmiş ancak bütçe gideri olarak kaydedilmemiştir. Sonuçta Bu uygulama bütçe ödeneğinin yaklaşık 2 milyar YTL’sine eşit bir tutarın kullanılmamasına yol açmıştır. Diğer bir uygulamayla belediyelere verilen vergi paylarının(Mahalli İdare Payları) 2006 bütçesine gider olarak kaydedilmemiş olmasıdır. Dolayısıyla 1,2 milyar YTL tutarında gider 2007 yılı bütçesine kaydedilmiştir. Listeyi uzatmamak için kısa tutuyoruz.  Bütçe gelirlerindeki artışta özelleştirme gelirlerinin bir bölümünün bütçeye gelir olarak yazılmasının etkisi bulunmaktadır. TSMF’nin portföyünde bulundurduğu TELSİM gibi varlıkların satışı ve TELEKOM özelleştirmesinden sağlanan toplam 6,2 milyar YTL gene bütçeye kaydedilmiştir. Gene sosyal güvenlik prim affıyla (SSK ve Bağ-Kur) sağlanan 3,8 milyar YTL bütçeye kaydedilmiştir. Harcama ve gelir yönünden yapılan işlemler bütçe denkliği açısından gerçeği gizlemiş, yapay bir başarıma ulaşılmasına yol açmıştır. Resmi istatistiklerde GSYH’nin %0,7’sine indirilmiş gözüken açık gerçekte %2,8’e eşitlenmektedir (BSB, 2008)

MAKRO EKONOMİK GÖSTERGELERİN DİLİ

2007 yılında baş gösteren ekonomideki yavaşlama ve bütçe açığındaki artış, küresel krizin etkisiyle ertesi yıl daha belirgin hale gelmiş ve 2009’da Türkiye ekonomisi önemli ölçüde küçülerek krizden en fazla etkilenen ekonomiler kategorisinde üst sıralarda yer almıştır. Özellikle de ekonomik şok Ekim 2008-Ekim 2009 arasında sermaye hareketlerindeki olumsuz gelişme veya terse dönüşün etkisiyle dramatik boyutlara ulaşarak %11,7’lik bir küçülmeyle somutlaşmıştır.  Ekonominin kırılganlığı 2002-2006 dönemindeki ekonomik büyüme döneminde makroekonomik sağlamlık ve direnme gücünün kazanılmamış olduğunu kanıtlamaktadır. 2010-2011 döneminde yaşanan hızlı büyümenin ardından 2012 büyümede ciddi bir irtifa kaybıyla sonuçlanmıştır.

Kuşkusuz 2008-2012 dönemi bir bütün olarak ele alındığında Avrupa’da, özellikle de Avro Bölgesi ülkelerinde ekonomik göstergelerin olumsuz seyrettiği gözlenmektedir. Gerek büyüme, gerekse bütçe açığı ve kamu borcunun GSYH’ye oranı açısından Türkiye’nin başarımının yüksek olduğu görülecektir. Aşağıdaki tablodaki veriler 2008-2009 ve 2010-2011 alt dönemleri ile 2012 yılına ilişkin ülke karşılaştırmasını yapma olanağı tanımaktadır.

* Öngörü 

*İlk dokuz aylık ortalama 

Kaynak: Eurostat, data updated on 29/09/2012 and  02/2012; IMF, 04/2012 and 10/2012; ECB, 09/2012; TÜİK, 2012 

Türkiye ile AB17 ortalamaları karşılaştırıldığında 2010-2011 döneminde Türkiye ekonomisinin yüksek büyüme hızını yakaladığı,  Avro bölgesi ile Birleşik Krallık’ın ekonomilerini büyüme patikasına sokamadığı görülmektedir. Kamu harcamasında 2009 yılında tüm ülkelerde gözlenen artış krize karşı alınan harcama artışlı önlemlerden kaynaklanmaktadır. Ancak Türkiye ile AB17 arasında farklılık, bir yönüyle kamu harcamalarının tamamının bütçe içinde gözükmemesine bağlanabileceği gibi, kamunun hizmet alanından el çekmesi sonucu hizmet üretmekten hızla uzaklaşması ve yatırımcı kimliğini kaybetmesiyle açıklanabilir. AB17’de negatif büyümenin etkisiyle vergi gelirlerinin düşmesi ve yukarıda belirtilen harcama artışı sonucunda kronikleşen bütçe açığı Türkiye’ye göre yüksek düzeyde seyretmekte ve kamu brüt borç stokunda azalma bir yana, artış sürmektedir. Türkiye’de ise kamu borç stokunun GSYH’ye oranı 2009 yılı sonrasında tekrar inişe geçmiş ve Maastricht, İstikrar ve Büyüme Paktı ile Mali Sözleşme’de belirlenen %60 sınırının en azından 20 puan altına inmiştir. Buna karşın sorun cari açıktadır; AB17’de 2008-2010 dönemindeki açık düşük düzeyde seyretmiş, 2011’de dengeye ulaşılmış, 2012’de ise cari fazlaya ulaşılması beklenmektedir. Türkiye ile karşılaştırılabilecek iki ülke Portekiz ve Yunanistan’dır. Portekiz 2008-2010 döneminde çok yüksek cari açıkla karşılaşmış ancak son iki yılda cari açığı kısabilmiştir. Geriye yalnızca kriz sarmalından kurtulamayan Yunanistan kalmaktadır.

Türkiye’de makro ekonomik göstergelerin, cari işlemler dengesi dışında Avro bölgesi ekonomilerine göre olumlu seyrettiği görülüyor. Ancak ekonominin geleceği ve hedeflerin belirlenmesi tutarlı öngörüler yapılması gereklidir. Kuşkusuz ulaşılabilir ve tutarlı öngörüler istikrarlı ekonomi ve sürdürülebilir büyüme ile bağlantılıdır. Sürdürülebilirlik kamu mali dengesi için de geçerlidir; sağlıklı bir kamu maliyesi yapısına ulaşmak için görünürdeki dengenin ötesine geçerek, kamu maliyesinin büyümeye vereceği destek kadar büyümenin kamu maliyesinin sağlamlaştırılmasına yapacağı katkı önem kazanmaktadır. Bu özellikler dikkate alınarak önce Türkiye’de makro ekonomik değişkenlere ilişkin öngörülerin tutarlılığı, daha sonra mevcut model çerçevesinde büyüme ile kamu maliyesi arasındaki bağlantılar sorgulanacaktır.

ÖNGÖRÜLER TUTARLI MI?

Makro ekonomik hedefler ve çerçevenin Orta Vadeli Program (OVP) ile belirlendiği bilinmektedir. Çizilen çerçeve kamu finansmanına ilişkin temel büyüklükler ile merkezi yönetim ve genel devlet borçlanma gereğine ilişkin öngörüleri de kapsamaktadır. Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) ise merkezi yönetim bütçesi ve bütçe açığının finansmanına ilişkin öngörüde bulunmaktadır. Dolayısıyla her iki resmi belgenin, öncelikle de OVP’nin çizdiği çerçevenin güvenilir ve gerçekçi olması beklenir.

Geçmiş dönemler bir yana 2012-2014 ile 2013-2015 OVP ve OVMP’lere başvurarak, hedeflerin oynaklığını ve gerçekleşme hedeflere ulaşma derecesini ölçelim.

*     Merkezi Yönetim Bütçesi

**   Eylül 2012 sonu itibariyle

*** Kasım 2012 sonu itibariyle

kaynak: OVP 2009-2011, 2010-2012, 2011-2013, 2012-2014, 2013-2015 

Yukarıdaki tablodaki veriler öncelikle iki temel saptama yapılmasını olanaklı kılmaktadır: İlki,   OVP (ve OVMP) öngörülerinin sürekli değiştirilmesidir. Üstelik öngörüler arasında ciddi sapmalar gözlenmektedir. GSYH artışına ilişkin öngörüler arasında 2010 ve 2011 yılları için fark, GSYH artışında sırasıyla %94 ve %87,5’tir. Cari açıkta 2009, 2010 ve 2011 için farkın sırasıyla %278, %143 ve %185 dolayında olduğu görülmektedir. Bütçe açığı yönünden 2009, 2020 ve 2011 yıllarına ilişkin farklılık ise sırasıyla %371, %277 ve %135’e ulaşmaktadır. Öngörülerin yıllara göre sürekli değiştirilmesi, üç yıllık program ve planların dayanıksızlığını ve tutarsızlığını göstermektedir. İkinci saptama ise öngörüler ile gerçekleşmeler arasındaki farklardır.  Konumuz açısından odaklandığımız merkezi yönetim bütçesinde farkın öngörülere göre 2009 yılı için 1,2 ile 3,9  kat,  2010 yılı için  1,3 ile 2,8  kat ve 2011 yılı için de 1,3 ile 3,1 kat olduğu saptanmaktadır.

Bir yıldan ertesi yıla değişen öngörülerdeki değişiklikler ve gerçekleşme ile öngörüler arasındaki sapmalar yalnızca konjonktürel dalgalanmalara bağlanamaz. Bu gelişmelerin anahtarı büyüme modeli ve mekanizmalarında aranmalıdır. Resmi yetkilerin genelde iyimser olan ekonomik söylem ve beklentilerinin ötesinde 2010 ve 2011’de büyümenin öngörüleni fazlasıyla aşarak yüksek oranlara ulaşması tipik bir örnek olarak verilebilir, Aşağıdaki satırlarda ele alınacağı üzere dışarıdan kaynak girişindeki artışa bağlı olarak hız kazanan büyüme, bütçe açığının ve kamu borç stokunun aşağı çekilmesini sağlamıştır. Kuşkusuz aşırı değerli TL’nin ABD doları cinsinden GSYH’yi şişirmesi de bütçe ve kamu borcu rasyolarının küçülmesinde dikkate alınması gerekli öğelerdir.

BÜYÜME İLE MALİ DİSİPLİN ARASINDA EVLİLİK             

Tablo 2 ve 3’deki veriler büyüme ile kamu maliyesi arasındaki bağlantıları, doğal olarak döviz kuru, faiz haddi gibi makro değişkenlerin de dikkate alınarak somutlaştırılmasını sağlamaktadır. Çünkü bütçelerin yapısı ve uygulanan bütçe/maliye politikası büyüme modeli dikkate alınarak çözümlenebilir. Türkiye’deki iktisat politikası konusunda karar alıcıların her ne pahasına olursa olsun bütçe açığını ve kamu borç stokunun GSYH’ye oranını düşük tutma çabasının ardında, önemli bölümü spekülatif nitelikteki sermayeyi dışarıdan çekerek büyümenin finansmanını sağlama stratejisi bulunmaktadır. Avrupa’daki kamu maliyesi ve borç göstergelerinin olumsuz seyrettiği koşullarda Türkiye’nin tam tersi bir tablo ortaya koyması, uygulanan kur ve faiz politikası, yatırım alanı arayan dış fonlar için Türkiye’nin cazibe merkezine dönüşmesini sağlamıştır. Büyümenin anatomik yapısı bu tür bir düzenlemeyi olanaklı kılmıştır.

Tekrar edelim; yüksek faiz hadleri, mali disiplin ve aşırı değerli TL Türkiye ekonomisine dışarıdan sermaye akışını sağlamıştır. Gelen sermaye özel tüketim ve yatırımların, bu bağlamda inşaat ve konut sektörünün finansmanına yönelmiştir.  İç talep odaklı büyüme modelinde özel tüketim ağırlıklı iç talep banka kredileri tarafından desteklenmiştir. Talebin sürdürülebilir kılınmasında çeşitli tüketici kredileri ve kredi kartlarının ayrıcalıklı bir yeri olduğu bilinmektedir. Bu koşullarda özel tasarrufun GSYH’ye oranının hızla baş aşağı gittiği gözlenmektedir: 2002 yılında %23,4 olan oran, 2007’de %13,1 ve 2011’de %10,5’e inmiştir. Aynı yıl toplam tasarrufun GSYH’ye oranı %12,6 ve toplam brüt yatırımın oranı ise %22,5’e eşitlenmiştir. Aradaki fark yüksek cari açığı açıklamaktadır. Özel tüketim doğrudan ve ithalata bağımlı imalat sanayisi aracılığıyla ithalatın, bağlantılı olarak dış ticaret ve cari açıkların hızla genişlemesine yol açmıştır. İthalata bağımlılığın düzeyini önemli ekonomik daralmanın yaşandığı 2009 yılında dahi oluşan cari açık göstermektedir. Kuşkusuz cari açığın finansman ihtiyacı da dış borç stokunun artmasına yol açmıştır.

Kısaca özetlenen modelin can suyu dışarıdan sermaye akışıdır. Can suyunun akabilmesi için üzere, kamu maliyesinin sürdürebilirliği sine qua non koşul olmuştur. Sürdürebilirliğin değerlendirilmesinde dikkate alınan ölçütlerin ön sırasında bütçe/kamu kesimi dengesi ile yapısal bütçe/kamu kesimi dengesi ve kamu borç stokunun GSYH’ye oranı bulunmaktadır. Türkiye’nin özellikle Avro Bölgesi’ne göre farkı bu noktada ortaya çıkmaktadır; yüksek cari açığa karşın kamu maliyesi göstergelerinin olumlu seyri dış kaynak girişini özendirmektedir. Böylelikle yüksek cari açığın sermaye girişini olumsuz etkileme olasılığını kamu maliyesi göstergelerinin olumlu yönde seyri ortadan kaldırmaktadır. Bu nedenle ekonomik büyümenin arkasında mali disiplin ilkesinin bulunduğunu dikkate alarak söz konusu ilkeye yeniden başvurmak gerekli gözükmektedir Türkiye örneği veya deneyimi büyüme ve mali disiplinin birbirini dışlamadıklarını, tam tersine aralarında bir evlilik bağı olduğunu göstermektedir. Ancak evliliğin niteliği, yani naylon bir evlilik olup olmadığı önemlidir. Bu açıdan mali disiplin anlayışının ortaya çıkardığı bütçe yapısı, bu bağlamda bütçenin harcama ve gelir, özellikle de vergi yönüne eğilmek gerekiyor.

Neo-liberal ideoloji ve politikalarının savunduğu mali disiplin anlayışına uygun olarak devlet bütçesinde kamu hizmeti alanına daha az kaynak aktarılması ve  sosyal harcamaların budanması, bekleneceği üzere özelleştirme ve kamu hizmet alanının piyasaya açılarak ticarileştirilmesine paralel olarak yürütülmüştür. Bırakınız geçmişe geri dönmeyi, 2000 yılında uygulamaya konulan 17 stand-by düzenlemesi ve Şubat 2001 krizinin ardından uygulamaya konulan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı (GEGP) ile 2002ve 2005’teki iki yeni üçer yıllık stand-by düzenlemesinin mevcut uygulamaların temelini oluşturduğunu vurgulamakta fayda var. 2000’li yıllarda uygulanan politikalar ve devlet bütçesinde, giderek ve hızlı biçimde kamu hizmeti ve sosyal hizmet üretimi ve sunumundan kaynaklanan harcamalarda kesintiye gidilmesi neo-liberal düşünceye sadık kalındıkça şaşırtıcı gözükmemektedir.

Bütçe harcamalarının finansmanı ise doğrudan iç talep (veya özel tüketim) ayaklı ekonomik büyüme modeliyle bağlantılıdır. Özel tüketimdeki artışa bağlı olarak tüketim ve/veya harcama ile ithalattan alınan dolaylı vergi hasılatı da artmaktadır. Dahilde alınan KDV ve özel tüketim vergilerinin yanısıra ithalde alınan KDV’nin toplam vergi hasılatının yarısından fazlasını oluşturması, hatta üçte ikisine yaklaşması söz konusudur. Dolayısıyla iç talebin, bu bağlamda özel tüketim harcamalarının artışına bağlı olarak vergi tahsilatı da artmaktadır. Görüldüğü üzere merkezi yönetim bütçesi açığının daraltılması, iç talep/özel tüketim odaklı büyüme modeli arasında adeta mekanik bağlantılar mevcuttur. Kısacası öğrencilere  (mikro) iktisada giriş derslerinin ilk haftalarında aşılanan “tüketici kraldır” anlayışı Türkiye ekonomisi için biçilmiş kaftandır! Tüketici yeterince tüketmez ise ne büyüme, ne kamu maliyesi dengesi, dolayısıyla ne de dışarıdan fon akışı olur!

Ancak işler göründüğünden biraz daha farklı seyretmektedir. Avrupa’da yoğunluk kazanan ve yaygınlaşan kriz Türkiye’yi etkilemiş ve 2012 yılında işler yeni boyutlar kazanmıştır. Mali disiplin uyarınca bütçe denkliğine yönelme çabalarına karşın harcamalar artmış, vergi gelirlerinde alarm zilleri çalmaya başlayınca bütçe açığının daha fazla genişlemesini engellemek için ek önlemler alınmış, kısacası vergi artışları ve zamlar devreye sokulmuştur. 2012 yılı merkezi yönetim bütçesi gerçekleşmeleri 2013 yılı beklentileri için de yol gösterici olabilmektedir.

HIZ KESEN EKONOMİNİN 2012 BÜTÇESİ

2012 yılı merkezi yönetim bütçesinin değerlendirmesi özellikle 2011 yılı bütçe sonuçlar ve 2012 yılı bütçesinin hedefleri dikkate alınarak yapılacaktır. Bununla birlikte öncelikle son on yılın (2002-2011) bütçelerindeki genel eğilimleri dikkate almak anlamlı gözükmektedir (Maliye Bakanlığı,2013 Yılı Bütçe Gerekçesi).

(a) GEGP uygulamasının yürürlüğe konulduğu kriz ertesinde bütçenin GSYH’ye oranı %34,1’e ulaşmış, stand-by sürecinde %23,5 düzeyine kadar indirilmiştir (2005).  Küresel krizin etkisini hafifletmek doğrultusunda uygulanan gider artırıcı politikaların %28,2’ye (2009) yükselttiği bütçe büyüklüğü izleyen yıllarda ivme kaybederek %24,2 düzeyine (2011) inmiştir. Nitekim merkezi bütçede faiz hariç giderlerin bir önceki yıla göre artış hızı paralel bir gelişme göstererek %21,9’a (2003) ulaştıktan sonra 2011’de %10,7 olarak gerçekleşmiştir.. Tablo 2’den izleneceği üzere Türkiye’de, toplam kamu harcamasının GSYH’ye oranı AB 17 ortalamasına göre yaklaşık 15 puan ve Birleşik Krallık’a göre de 10 puan daha düşüktür.

(b) Faiz giderleri 2002 yılı bütçesinde beşte ikiden daha fazla paya sahipken (%43,2), stand-by düzenlemeleri çerçevesinde borç ödemelerine öncelik tanıyan yapısal uyum programlarıyla %13,4’e çekilmiştir. Dolayısıyla faiz hariç bütçe giderlerinin payı %56,8’den %86,5’e yükselmiştir.

(c)  2002 yılı bütçesinde gözlenen faiz baskısının ardından faiz giderleri payının ciddi biçimde düşürülmesiyle baskı hafifletilmiştir. Bununla birlikte 2011’de faiz ödemeleri bütçe giderleri içinde ikinci sıradadır. Nitekim aynı yıl 42 milyar liranın  üzerinde bir tutar rantiyelere aktarılmıştır.

(d) Faiz giderlerinin azalmasına bağlı olarak özellikle yatırım harcamalarının (sermaye giderleri-kamulaştırma bedelleri + yatırım niteliği taşıyan sermaye transferleri))  payının artması beklenebilir. Ancak neo-liberal politikalar sonucunda yatırımların payında artış kaydedilmemiştir. Krizin olumsuz etkilerini azaltmak ve krizden çıkış arayışı doğrultusunda artırılan kamu yatırımları 2011’de GSYH’nin  %10’una yaklaşmıştır. Nitekim yatırımların faiz dışındaki bütçe giderleri içinde 2002’de %11,5 olan payı, 2007’de %8,4’e gerilemiş, krizden çıkış sürecinde artarak 2011’de %11,3’e eşitlenmiştir. Dikkat edilmesi gerekli nokta merkezi yönetim bütçesinden yapılan yatırımların toplam kamu yatırımlarında 2011’de %56’lık bir paya sahip olmasıdır.

(e) Personel ve sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderlerinin faiz dışı bütçe giderleri içinde 2002’de %32,3 olan payının 2009’da %29,4’a geriledikten sonra 2011’de %31,5’e yükselmiştir. Söz konusu gelişme ücret/maaş iyileştirmesinden değil, 2009-2011 arasında kamu kesimi istihdamındaki %4,7’lik artıştan kaynaklanmaktadır.

(f) Vergi gelirlerinde artış ekonomik durgunluk ve daralma yıllarında negatif değer almıştır. Artış hızı 1998 sabit fiyatlarıyla 2008 ve 2009’da sırasıyla -%3,6 ve -%2,4’tür. Nitekim 1998 baz yılı olarak alındığında 2007’de 222,7 olan indeks, 2008’de 214,7’ye, 2009’da ise 209,6’ya gerilemektedir.

Gelir vergisi ve kurumlar vergisinin 2011 yılı vergi tahsilatı toplamında %29,1’lik payına karşılık dahilde alınan KDV, özel tüketim vergisi ve ithalde alınan KDV toplamının payı %58’dir. Yüksek büyüme hızlarına ulaşılan 2010-2011’de tüketimdeki artışa bağlı olarak dolaylı vergi tahsilatında önemli artışlar gözlenmektedir. Artış oranı; dahilde alınan KDV’de %18,8 (2011), özel tüketim vergisinde %32,8 (2010) ve ithalde alınan KDV’de 2010 ve 2011 yılları için sırasıyla %38,6 ve %34,5’dir. Nitekim toplam vergi gelirlerinde 2010 ve 2011 yıllarında sabit fiyatlarla artış oranı sırasıyla %13,7 ve %10,9 olduğu, indeksin de sırasıyla 238,4 ve 264,4’e yükseldiği saptanmaktadır.

2012 yılında ekonomik büyümenin hız keserek yavaşlaması bütçeye yansımıştır. Tablo 3’teki veriler 2012-2014 Orta Vadeli Programı’nda 2012 için büyümenin %4 ve bütçe açığının GSYH’ye oranını %1,5 olarak öngörmüştür. Anımsayalım; ilk dokuz aylık sonuçlar büyüme ortalamasının %2,6 olduğunu işaret etmektedir. Bütçe açık oranının ise en iyimser öngörüyle %2,5 olması şaşırtıcı olmayacaktır.  

*    Resmi öngörü

** Büyüme hızının %2,6 olması durumunda gerçekleşme oranları.

kaynak:T.C. Maliye Bakanlığı, 2013Yılı Bütçe Gerekçesi; Gerçekleşmeler için bkz. http://www.bumko.gov.tr/TR, 4105/2012-aralık.html

Yukarıdaki tabloda bütçedeki temel eğilimleri yansıtan rasyolar verilmektedir. Rasyoların yanı sıra bütçedeki harcamalar, toplam gelirler ve vergi gelirleri, bütçe açığı ve faiz dışı fazlaya ilişkin hedefler ve gerçekleşmelerin rakamsal olarak kağıda dökülmesi yol gösterici olacaktır. Çünkü bu yazı kaleme alındığı sırada 2012 yılı GSYH’si henüz açıklanmadığı için GSYH artışının %2,6 olacağı varsayımı altında rasyolar hesaplanmıştır. Bütçe harcamaları hedefi 9,543 milyar lira aşmıştır. Vergi gelirleri hedefin 1,074 milyar lira, toplam bütçe gelirleri de hedefin 1,856 milyar lira üzerinde gerçekleşmiştir. Dolayısıyla harcamalardaki artışı karşılayacak bir gelir artışı sağlanamamış ve bütçe açığı hedefi 7,687 milyar lira aşmıştır. Faiz ödemeleri hedefin altında gerçekleşmiş olsa da faiz dışı fazla hedefin 9,521 milyar lira altında kalmıştır. Faiz dışı fazlanın bütçe açığının altında seyretmesi  faiz ödemeleri için borçlanmaya gitmenin kaçınılmazlığını işaret etmektedir. Bütçe açığına yol açan hedef ötesi harcamanın esas olarak personel giderleri ve sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi ödemeleri, mal ve hizmet alım giderleri ve sermaye giderleri, özellikle de gayrimenkul sermaye ve üretim kalemlerinde hedeflenen harcamaların önemli ölçüde üzerine çıkılmasından kaynaklanmıştır.  Harcama artışına yol açan kalemlere göz atalım:

-Personel giderlerindeki artış maaş-ücret ayarlamasından değil yeni istihdamdan kaynaklanmıştır. 2009 yılında krizin etkisiyle kamu istihdamında önemli bir artış olmamış, ancak 2010 yılıyla birlikte istihdam önemli ölçüde genişlemiştir. Eylül 2010-Eylül 2011 arasında %7,2 oranındaki artıştan sonra 2011 Eylül-2012 Eylül döneminde, özellikle kamu yönetimi ve güvenlik-savunma ile sağlık ve eğitim sektörlerinde gerçekleştirilen 116 000 kişilik yeni istihdam kamu istihdamında %3,4 oranında bir artış anlamına gelmektedir[5] (TEPAV, İstihdam İzleme Bülteni, sayı.14, 06.01.2013)

-SGK’da sağlıkta dönüşümün maliyeti sosyal güvenlik açık finansmanı kaleminde izlenebilmektedir. 2011 yılına göre 2012’de finansman için aktarılan tutardaki artış %34’2’yi bulmuştur. Rakamsal olarak 5,7 milyar liralık artış söz konusudur.

-Sermaye giderlerinde 2011’e göre kaydedilen 3,3 milyar liralık artışın üçte ikisi gayrimenkul sermaye ve üretim giderlerindeki artıştan kaynaklanmaktadır. İlginç olan nokta 2012 yılı bütçesindeki hedefin 5,9 milyar lira üzerinde harcama yapılmış olmasıdır. Söz konusu gelişme rastlantısal değildir; ekonominin %4,8 küçüldüğü 2009 yılında inşaat sektöründeki daralma%16,1’e ulaşmış, hızlı ekonomik genişlemenin damgasını vurduğu 2010 ve 2011’de ise sektör %18,3 ve %11,2 oranlarında büyümüştür. Türkiye’deki ekonomik büyümenin iç talebe dayalı olduğu ve sermaye birikimi açısından inşaat sektörünün sürükleyici olduğu bilinen bir gerçektir. Özel kesim inşaat sektöründeki yatırımlarda baş aktör olmakla birlikte, kamunun kesimi sektörde doğrudan ve dolaylı olarak yer almaktadır. Kuşkusuz inşaat sektöründeki yatırımların tümü merkezi yönetim bütçesinde yer almamaktadır (TOKİ) ancak bununla birlikte bütçe aracılığıyla yapılan harcamaların giderek arttığı gözlenmektedir. Buna karşın devlet doğrudan ve dolaylı müdahalesi sektördeki sıkıntıların aşılmasını sağlayamamıştır. 2012 yılının ilk dokuz ayında 1998 fiyatlarıyla kamu kesiminde inşaat sektörü yalnızca %0,2’lik bir gelişme göstermiştir. Gelişme hızı özel sektörde %0,6’dır.  2012’nin 3.döneminde özel sektörde %3,1 oranında bir küçülme yaşanırken, kamunun inşaat sektöründeki harcamaları %6 oranında artmıştır. Nitekim bütçe verileri inşaat sektöründeki harcamaların yılın sonuna kadar artışı sürdürdüğünü göstermektedir.

-Bütçe harcamalarının analizinde GSYİH artışına katkıda bulunan değişkenlerin bileşimini dikkate almak gerekiyor. 2010-2011 ile karşılaştırıldığında 2012’de katkı bileşiminin hızla değiştiği saptanıyor. Örneğin %8,5 büyüme hızına ulaşılan 2011 yılında büyümenin motoru hanehalkı tüketimi ve özel sektör yatırımı olmuştur. 2012’de ise durum tersine dönmüş her iki değişken de negatif değer almıştır. Karşılaştırma yapmak için-seçilmiş değişkenleri dikkate alarak- her iki yılın ilk 9 aylık sonuçlarına göz atalım:

Özel sektör sabit yatırımlarının hızla geliştiği 2011 yılının tersine 2012 yılının ilk dokuz aylık döneminde özel sektör yatırım artış hızının tersine döndüğü görülüyor. Buna karşın kamu sektörü yatırımları tam tersi bir gelişme gösteriyor. Dolayısıyla büyümede kamu yatırımlarının katkısı net ihracatla birlikte ön plana çıkıyor. Özellikle de 2012 yılının Temmuz-Eylül aylarını kapsayan 3 aylık döneminde özel sektör yatırımları artış hızı -11,1’lik bir gelişme gösterirken kamu yatırımları çarpıcı biçimde %11,2 oranında artıyor. Kamunun ekonomiyi harekete geçirme girişimi kamu harcamalarına, bağlantılı olarak da merkezi bütçe harcamalarına yansıyor.

Yerleşik hanehalklarının tüketim artışı 2011 yılının son çeyreğinde, ikinci çeyreğe göre yarı yarıya azalmış, 2012 yılının ilk çeyreğinde artış durmuş ve sonraki 3 aylık dönemde negetif değer almıştır. Bu gelişme vergi gelirleri açısından önemlidir. Çünkü yukarıda vurgulandığı üzere toplam vergi gelirleri içinde KDV ve ÖTV en önemli paya sahiptir. Dolayısıyla tüketim artışının durması, hatta tüketimim azalması doğrudan tüketim vergilerinden sağlanan hasılatın düşmesine yol açacak ve bütçe açığı artacaktır.

2012 yılında tahsil edilen vergi gelirlerinin %60,2’sini dahilde ve ithalatta alınan KDV ve özel tüketim vergisi oluşturmaktadır. Gelir vergisi ve kurumlar vergisinin payları ise sırasıyla %20,3 ve %10,4 ile sınırlıdır. Üstelik gelir vergisinin %91,6’sı kaynakta kesilmektedir; esas olarak maaşlı ve ücretliler ödemektedir. 2012 gerçekleşmeleri 2011 yılına göre toplam vergi gelirlerinde %9,8 olan artışın dahilde alınan KDV’de %5,4, ÖTV’de %11,7 ve ithalatta alınan KDV’de %2,7 olduğunu göstermektedir. Vergi dışı bütçe gelirlerinin artış hızı da %9,9 olmuştur. Bu rasyolar dahilde ve ithalatta alınan KDV’ler deflate edildiğinde iki kategoride toplanan KDV gelirlerinin reel anlamda azaldığını işaret etmektedir. Burada iki soruyu yanıtlamak gerekiyor. İlki tüketim vergilerinde toplam hasılatın tüketimdeki daralmadan etkilenmekle birlikte aynı oranda azalmamasıdır. Bunun nedeni ÖTV gelirlerindeki artıştır. İkincisi ekonomideki çarpıcı yavaşlaya ve tüketimdeki daralmaya karşın bütçe açığının belirli bir düzeyde tutulabilmesidir. Bütçe açığı daha fazla genişlemesi nasıl engellenmiştir? Sorular ve yanıtları birbiriyle doğrudan bağlantılıdır. Öncelikle sonuncu sorudan başlayalım ve bağlantıyı koparmadan ilk sorunun yanıtına geçelim. Aslında yanıt tektir: Bütçe kaçınılmaz olarak kılıfına uydurulmaya çalışılmaktadır.

BÜTÇE KILIFINA NASIL  UYDURULUR? ÖRNEK 2

Kılıfa uydurma operasyonunu açıklamada aşağıdaki tablolar yol gösterici olacaktır.

-Tablo 7’den izleneceği üzere 2011 yılında   TCMB karı 8,565 milyar lira olmuştur. TCMB’nin doların değeri düşük olduğu ($1=1,50 TL)  zaman oluşturduğu rezervleri, dolar/TL paritesinin yüksek düzeye ulaştığı  ($1=1,90TL) Aralık ayında satışı ve yılın son çeyreğindeki “olağanüstü gün” uygulaması sayesinde tarihindeki en büyük karı sağlamıştır. Nitekim Nisan 2012’de TCMB karından bütçeye transfer edilen 5,8 milyar lira tutarında kar sayesinde Nisan 2012 tarihinde Hazine Nakit Dengesinde gözlenen  -4,6 milyar liralık açık bütçede 1,2 milyar lira tutarında fazlaya dönüşmüştür. 2012 Nisan-Mayıs döneminde TCMB 1,5 milyar lira kurumlar vergisi olmak üzere bütçeye kaynak yaratmıştır. 5,8 milyarını doğrudan hazineye olmak üzere ve TCMB karından ödenen kurumlar vergisi sayesinde toplam 7,3 milyar lira geçici gelir yaratmıştır. Sonuçta TCMB’nin bütçenin finansmanına katkısı mutlak dikkate alınmalıdır.  Mayıs ayında aktarma da dikkate alınınca TCMB’nin 2011 yılı bilanço karından kullanılan 8,2 milyarlık liralık bir gelir yaratmıştır.

-Özelleştirme gelirleri bütçe için bir finansman kaynağına dönüştürülmüştür. 11 Temmuz 2012 tarihinde yürürlüğe giren 6338 sayılı yasayla özelleştirme gelirlerinin Hazine üzerinden bütçeye aktarılıp, bütçenin cari harcamaları için kullanılmasına olanak tanınmıştır. Şöyle ki,  özelleştirme gelirlerinin kullanımı yeniden düzenlenerek “özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerinin, genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması” ilkesi yürürlükten kaldırılmıştır. Yani “özelleştirme gelirlerinin bütçeye aktarılıp, bütçenin cari harcamaları için kullanılmasına yeniden izin” verilmiştir.

– 2012 toplam bütçe gelirlerinde payı %16’ya ulaşan ve bir önceki yıla göre%9,9 artan vergi dışı gelirlerin TCMB’den aktarılan kar, vergi affı, işsizlik sigorta fonundan aktarım ve özelleştirme gelirleri gibi arızi olduğu görülmektedir. Yasal düzenlemeyle özelleştirme gelirlerinin bir bölümünün bütçeye aktarılmasının önü açıldığı için artık kalıcı olma özelliği kazandırılmıştır.

– ÖTV gelirlerindeki artış bir önceki yıla göre %11,7 artmıştır. Bu kategorideki vergiler arasında en yüksek hasılatı sağlayanlardan yalnızca motorlu taşıt araçlarına ilişkin ÖTV gelirinde 2011’e göre azalma ortaya çıkmıştır. 2013 yılında yapılacak vergi artışları beklenirken özellikle petrol ve doğal gaz ürünlerine ilişkin ÖTV’de  fiyat artışlarına paralel olarak kaynak yaratılmıştır. Tütün mamulleri ve alkollü içkiden alınan ÖTV’de fiyat artışlarına bağlı olarak 2011’e göre hasılat %26 ve %20,4 oranında artmıştır.

SONUÇ YERİNE: 2013 BÜTÇESİNİN TEMEL ÖZELLİKLERİ

Yeni bütçe makro değişkenlere ilişkin öngörülere dayanmaktadır. Bu açıdan başvurulması gerekli belge 2013-2015 OVP ve 2013-2015 OVMP’dir. Ancak daha önceki programlarda belirlenen hedeflere ne derece ulaşıldığı dikkate alınacak olursa, şimdiden yeni programın hedeflerine olduğu kadar, 2013 yılı bütçesinde yer alan harcama ve gelir kalemlerinin önüne soru işaretleri koymak gereklidir! Kısaca hedefleri özetleyelim:. Büyüme hedefi %4 olarak belirlenirken, toplam sabit sermaye yatırımlarının %6,8, toplam tüketimin %3,6 artacağı,    ihracatta 158 milyar dolara ulaşılacağı, ithalatta ise 253 milyar dolarlık bir fatura ödeneceği hesabı yapılmıştır. Deflatör ise %5,3 olarak belirlenmiştir.

Gelelim harcama ve gelir kalemlerine: Bütçede 404 milyar liralık harcama yapılması kararlaştırılmıştır. Finansmanı sağlayacak 370,1 milyar lira tutarında bütçe gelirinin 347,9 lirasını vergi geliri oluşturmaktadır. Bütçe harcamaları geçen yıla göre %12 dolayında artarken bütçe gelirlerindeki artışın %15,8 olması beklenmektedir. Vergi gelirleri toplam bütçe gelirleri içinde %87,7’lik bir paya sahiptir ve %14,1 atması öngörülmektedir. .  Bütçe açığının  %17,7 oranında artarak33,9 milyar liraya eşit olması beklenmektedir.  FDF  ise geçen yıl ulaşılan 19,1 milyar lirada tutulmuştur.. Dolayısıyla 2012 bütçesine koşut bir gelişme söz konusudur: FDF’deki reel anlamda daralma ve bütçe açığı yeni borçlanmalara kapıyı ardına kadar açmaktadır.

Bütçe harcamalarına ayrılan ödenekleri ve geçen yıla göre artış oranlarını teker teker hesaplamak yerine önce harcama, daha sonra da gelir/vergi yönünden temel eğilimleri belirlemeye çalışalım.

2013 bütçesinin kamu hizmeti sunma ve kamu emekçileri ile emeklilerin yaşam koşullarını iyileştirmeye yönelik olmadığı saptanmaktadır. Bütçenin %29’u personel giderlerine ve sosyal güvenlik için ödenen devlet primlerine, %13’ü faiz ödemelerine, %37’si SGK ve diğer kurumların açıklarını kapatmaya yönelen bütçede yatırıma ayrılan pay yalnızca %8,2’dir. Bu açıdan geçen yılın bütçesi ile arasında fark yoktur. Bu doğrultuda verilebilecek en anlamlı örnek eğitime ayrılan bütçe ödeneğidir. Eğitim alanında 4+4+4 olarak bilinen ilköğretimin parçalara ayrıştırılarak zorunlu eğitimin fiilen 4 yıla çekilmesi ve diğer sorunlara girmeksizin eğitime ayrılan kaynakların son derece yetersiz kaldığını belirtmek gerekiyor. Görünürde eğitim ödeneğinin %20,7 artırılarak merkezi yönetim bütçesinden %12’lik pay verilmesi gerçeği puslandırmaktadır. Çünkü ödeneğin %70 dolayında kısmı personel harcamalarına, %11’i sosyal güvenlik primlerine ayrıldığında, yatırımlar ile mal ve hizmet giderlerine yaklaşık %16’lık bir pay kalmaktadır. Dolayısıyla teknolojik ilerlemenin hızlı olduğu, nitelikli eğitimin ön plana geçtiği günümüz koşullarında eğitim alanı hızla özel sektöre açılmakta ve devlet okullarında eğitim bir kenara bırakılmaktadır. Buna karşın iktidar partisinin ideolojik tercihleri doğrultusunda nasıl zorunlu eğitim paramparça edildiyse, Diyanet İşleri Başkanlığı’nın bütçesi de %18 artırılarak 11 bakanlıktan daha fazla ödenek bu kuruma verilmiştir. Örneğin Kültür ve Turizm Bakanlığı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı başta olmak üzere bir dizi bakalığın bütçesi Diyanet’in çok gerisinde kalmıştır. Eğitim ve sağlık hizmetleri için “tutumlu” davranılırken, Diyanet’in yanısıra savunma hizmetleri için cömert olunmaktadır. Nitekim Milli Savunma Bakanlığı’nın bütçesi %16 oranında artırılmıştır. Ayrıca örtülü ödenek ve Savunma Sanayi Destekleme Fonu dikkate alındığında, yaratılan konjonktüre uygun davranılarak silahlanma ve savaş doğrultusunda kaynak tahsisinin yapıldığı ortaya çıkmaktadır.

Bütçe gelirlerinin harcamaları karşılamakta yetersiz kalması yeni bir gelişme değildir.  2013 yılı bütçesinde gerek vergi dışı gelirler, gerekse vergi gelirleri fazlaca zorlanmaktadır. Özelleştirme ve kamu varlıklarının mevcut ve gelecekteki satışından elde edilecek gelir bütçeye kaydırılacaktır. Yalnızca hazine taşınmazlarından beklenen 5,3 milyar lira, lojman satışından 0,5 milyar lira bütçede kayıt altına alınmıştır Ayrıca 2B işlemleriyle 4,2 milyar lira ve özelleştirmeden de 9,8 ile 15 milyar liraya kadar değişen tutarda gelir sağlanacağına ilişkin beklentiler vardır. Deflatör ve TÜFE’de artış %5,3 olarak kabul edilirken vergi gelirlerindeki artış %14,1 olarak belirlenmiştir. Fark vergi artışlarından kaynaklanmaktadır. Nitekim 2012 yılının son ve 2013’ün ilk gününde dolaylı vergilerde yapılan zamlar taşınmazlardan akaryakıttan tütün ürünlerine kadar uzanan geniş bir yelpazede yer alan emtiayı kapsamaktadır. Vergi zamlarını gösteren bir liste vermekten kaçınarak hükümetin giderek artan ve artış eğilimini sürdürmesi beklenen bütçe açığını vergi artışlarıyla ve devlet patrimuvanının elden çıkarılmasıyla sağlanacak gelirlerle kapatmaya çalışacağı somut olarak görülmektedir.

Çarpıcı olmasa da yalın bir sonuç ile yetinelim: 2013 bütçesi sıkışan ekonomi ortamında hazırlanmış, sıkıntılı bir bütçedir ve neo-liberal anlayış ve politikaları yansıtmaktadır.

 Kaynakça 

(Tablolarda ve dipnotlarda belirtilenlerin dışında başvurulan kaynaklar)

Blanchard, O ve Leigh, D.(2013), Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF Working Paper, January.

Bağımsız Sosyal Bilimciler-BSB. (2008), 2008 Kavşağında Türkiye: Siyaset, İktisat ve Toplum, Nisan 2008, Ankara.

.http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org

Sönmez, S.. (2011a) “Küresel Finansal Kriz Ortamında Maliye Politikası ve Mali Kural”, İktisat ve Toplum, 7, 18-23.

Sönmez, S. (2011b) “Fiscal Rule(s) in Times of Global Financial Crisis: The Remedy or An Illusion?”, EBES 2011 Conference, Zagreb, Octobre 13-15.

Sönmez, S. (2012), Economic Growth in Turkey amid Eurozone Crisis: Sustainable or
Fragile?, EBES Conference, Warsaw, November 1-3.

TEPAV (2013), İstihdam İzleme Bülteni, sayı:16, 6 Ocak.

[1] www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2013/NEW012313A.htm

[2] www.imf.org/external/np/speeches/2013/012313.htm

[3] http://www.avrupa.info.tr

[4] 31 Ekim 2004 tarih ve 25629 sayılı Resmi Gazete, Mükerrer Sayı.

[5] http://www.tuik.gov.tr/Gosterge.do?id=58985&metod=IlgiliGosterge).